Doutrina OAB: tópicos sobre os bens públicos: o que você precisa saber para a prova

Bens Públicos são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, seja a um ente político (União, Estados, DF e Municípios), seja a uma entidade administrativa criada por lei (autarquias e fundações autárquicas), independentemente do tipo de atividade que exerça.

Os bens das entidades administrativas autorizadas por lei, como é o caso das fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista que possuem natureza jurídica de direito privado, são bens privados. Contudo, quando tais entidades são prestadoras de serviços públicos, os seus bens podem possuir algumas características semelhantes aos bens públicos, como a impenhorabilidade, por exemplo. Isso decorre da aplicação do princípio da continuidade do serviço público e não da natureza do bem, que permanece sendo privado.

No que diz respeito à classificação dos bens públicos, temos alguns critérios a destacar: a) QUANTO À TITULARIDADE, podem ser: federal, estadual ou municipal; b) QUANTO À DESTINAÇAO, podem ser: i. bens de uso comum do povo, de utilização livre e gratuita, como regra geral, podendo serem utilizados por todos, independentemente de autorização. Além disso, importa destacar que sua utilização pode se submeter ao Poder de Polícia e que tais bens são inalienáveis, a exemplo dos rios, mares, praças e ruas; ii. bens de uso especial, que possuem uma finalidade pública específica, seja diretamente, compondo o aparato estatal (edifício sede, carros, máquinas etc.), seja indiretamente, garantindo um bem jurídico de interesse coletivo (terras indígenas). São também inalienáveis; iii. bens dominicais, que compõem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, mas não possuem uma finalidade específica, ou seja, são aqueles bens que não são de uso comum ou especial, podendo ser alienados para obtenção de renda; c) QUANTO À DISPONIBILIDADE,  podem ser: indisponíveis por natureza (não patrimoniais), patrimoniais indisponíveis (possuem valor patrimonial, mas não podem ser alienados em razão da finalidade pública específica) e patrimoniais disponíveis (podem ser objeto de avaliação patrimonial e alienação, na forma da lei).

Importa, ainda, destacar algumas espécies de bens públicos: as terras devolutas (bens dominicais, sem finalidade específica), os terrenos de marinha (pertencentes à União), os terrenos acrescidos (as terras ocupadas pelos povos indígenas, a plataforma continental, ilhas, faixa de fronteira) e as águas públicas (que podem ser de uso comum ou dominical).

Sobre as principais características dos bens públicos, destaco: a) inalienabilidade (alienabilidade condicionada), que não representa uma regra absoluta, pois, como vimos, alguns bens públicos podem ser alienados, desde que se obedeçam às determinações legais; b) Impenhorabilidade, pois os bens públicos não podem ser objeto de penhora para garantia de execução de ação contra a Fazenda Pública, cujas dívidas são pagas pelo regime de precatórios; c) Imprescritibilidade, uma vez que tais bens não podem ser objeto de usucapião, garantia que abrange bens públicos móveis e imóveis; e d) Não onerabilidade, pois os bens públicos não podem ser objeto de direito real de garantia dos débitos contraídos por um ente público.

Outra temática relevante quando se fala em bens públicos é a sua afetação, que está relacionada à destinação de um bem público a uma finalidade específica. Ou seja, um bem público sem finalidade pode passar a tê-la, passar de desafetado para afetado, e vice-versa. Os bens afetados não podem ser alienados.

Por fim, resta esclarecer que é possível o uso privativo de bens públicos por particulares, o que se dá por meio de concessão, permissão ou autorização, podendo ser remuneradas ou não. Mas o que distingue essas três figuras? Vejamos.

A autorização é ato discricionário e precário. Em regra, não prevê prazo de duração, podendo ser revogada a qualquer tempo sem direito à indenização do particular, uma vez que a autorização se dá em seu interesse e não no interesse público. Sendo ato precário, não se faz necessária licitação prévia.

A permissão, por sua vez, também é ato discricionário, precário, sem prazo de duração, mas exige prévia licitação, como na instalação de banca de jornal em praça pública, por exemplo. Já a concessão se dá por meio de CONTRATO administrativo, não sendo precária e possuindo prazo determinado, devendo ser precedida de licitação.

Chiara Ramos

Doutoranda em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa, em co-tutoria com a Universidade de Roma – La Sapienza. Graduada e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Procuradora Federal, desde 2009. Atualmente exerce o cargo de Diretora da Escola da Advocacia Geral da União. É Editora-chefe da Revista da AGU, atualmente qualis B2. É instrutora da Escola da AGU, desde 2012. Foi professora da Graduação e da Pós-graduação da Faculdade Estácio Atual. Aprovada e nomeada em diversos concursos públicos, antes do término da graduação em direito, dentre os quais: Procurador Federal, Oficial de Justiça do Tribunal de Justiça de Pernambuco, Técnica Judiciária do Tribunal Regional do Trabalho 6ª Região, Técnica Judiciária do Ministério Público de Pernambuco, Escrivã da Polícia Civil do Estado de Pernambuco.

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