Momento Filosofia OAB: intervenção do estado na ordem econômica: do estado liberal ao estado intervencionista

Caras e caros colegas,

Hoje vamos abordar um tema que envolve tanto o Direito Constitucional quanto o Direito Administrativo, passando necessariamente pela História do Direito e a Teoria Geral do Estado, que é a intervenção do Estado na Ordem Econômica.

Neste primeiro artigo, vamos descobrir como saímos do modelo liberal de Estado para o de Estado Intervencionista, contextualizando historicamente essa transição.

Inicialmente, convém esclarecer que o Estado, no decorrer dos séculos, apresenta acentuado papel no relacionamento entre o domínio jurídico e o domínio econômico. Atualmente, essa atuação vem sendo questionada, e, assim, questiona-se também qual deve ser o papel do Estado na realização do fenômeno econômico.

Os sistemas econômicos, também chamados modelos econômicos, como organização institucional da sociedade, criadas para enfrentar o problema da escassez de recursos, podem ser classificados em três modelos fundamentais, segundo Eros Graus. Vejamos cada um deles.

Primeiro, teríamos o do sistema fundado na tradição, baseado na repetição de tudo o que já estiver ocorrendo, ou seja, na reiteração dos padrões comportamentais até então existentes; sistema no qual os agentes econômicos, sem maiores reflexões, repetem os padrões de comportamento impostos pela tradição.

Um segundo modelo seria do sistema fundado na autoridade, no qual se verifica uma fusão entre os planos econômico e político, cabendo ao Estado promover um plano (planejamento) em que se encontrem previstas as variáveis da produção (economia planificada). Esse sistema baseia-se na crença de que o Estado, por meio da autoridade, pode resolver o problema econômico, planificando a economia.

Por fim, temos o sistema fundado na autonomia, também chamado modelo de mercado ou sistema descentralizado, no qual os cidadãos, individual ou agrupadamente, são livres para tomarem as decisões econômicas, por não acreditarem que o Estado pode resolver o problema econômico. Nesse modelo, acredita-se na ideia de que é dispensável o planejamento do Estado, já que cada individuo agirá objetivando a maximização dos resultados. Dito de outra forma, todos os agentes atuarão da melhor forma possível, gerando uma planificação subliminar do mercado. Tal sistema, tempos após sua criação, passou a ser denominado sistema capitalista.

A História mostra que têm havido combinações entre esses três modelos, originando famílias de sistemas, conforme a predominância de cada um. Vejamos.

Ao final do século XVIII, como consequência das Revoluções Liberais, começaram a surgir as primeiras Constituições escritas, que estabeleceram uma distinção ampla entre o plano político e o plano econômico, sobretudo através da teoria da tripartição dos poderes e defesa do Estado Mínimo ou Estado Polícia.

Como bem esclarece NUSDEO, durante esse período, a sistematização ou codificação do Direito privado também representou uma estrutura apta a assegurar certezas às relações jurídicas, representando um grande suporte para a implantação do sistema de mercado.

Outrossim, o desenvolvimento de um Direito Administrativo amoldado ao sistema liberal com uma posição absenteísta do Estado, surgindo o poder de polícia como forma incipiente de impor restrições a certas iniciativas dos particulares tidas como ofensivas à ordem, à segurança e à incolumidade dos cidadãos, uma vez que a liberdade individual não poderia ser ilimitada, encontrando seus limites na proteção dos interesses sociais e públicos.

Embora o progresso e o desenvolvimento da tecnologia e da atividade econômica tenham sido notáveis, os aproximadamente 150 anos de vivência do sistema liberal produziram um quadro político e socialmente conturbado, acabando por revelar importantes falhas, inoperacionalidades ou imperfeições do sistema devido à confirmação do alto grau de dificuldade apresentado pela função de coordenar as inúmeras decisões de aspectos econômicos.

Segundo Eros Graus, as falhas apresentadas por esse sistema, que podem ser chamadas de falhas de mercado, são cinco e correspondem à ausência dos pressupostos que haviam lastreado a concepção liberal na sua formulação. Vejamos cada uma delas.

Primeiramente, temos a mobilidade de fatores, que representa a agilidade de modificação dos fatores de produção, a fim de se poder reagir aos sinais indicativos, representados pelos preços, revertendo automaticamente certas situações indesejáveis. Verificou-se, porém, que essa agilidade não ocorre; na verdade, em quase todos os fatores (físicos, operacionais, institucionais etc.) existe uma rigidez que impede aqueles deslocamentos céleres, automáticos e oportunos para o afastamento das situações indesejáveis que se apresentam em determinadas circunstâncias.

Em segundo lugar, temos o acesso às informações relevantes, pressuposto básico, pois, dispondo de informações sobre o mercado e sobre as características dos produtos nele negociados, os agentes poderiam atuar hedonisticamente, fato responsável pela organização e planificação do mercado. Entretanto, quer em razão do aumento da complexidade dos produtos, do tamanho dos mercados e de inúmeros outros fatores, quer em decorrência da intenção dos agentes econômicos de esconderem informações para agirem de forma egoísta, verificou-se ser impossível assegurar a todos os agentes a totalidade das informações relevantes de que necessitavam.

Nesse contexto, destaca-se a concentração econômica, que representaria uma falha de estrutura. O mercado foi pensado, originariamente, como um conjunto de unidades economicamente pequenas, sem que a presença ou ausência de qualquer uma dessas unidades pudesse ou tivesse um peso que implicasse alterações do próprio mercado (a respeito de concentração econômica, verificar exposição no próximo módulo).

As externalidades também foram destacadas por Eros Graus, no sentido de fenômenos pelos quais os custos ou benefícios de qualquer atividade circulam na economia. Esses custos/benefícios passam de um setor para outro, sem qualquer compensação, e desconfiguram o funcionamento do mercado, pelo fato de alguns produtos ou serviços terem, por preço, valores distintos daqueles que realmente deveriam ter, em razão da incorporação do benefício ou prejuízo – em decorrência da externalidade, positiva ou negativa, respectivamente. As externalidades configuram falha de sinal, uma vez que os preços e custos dos produtos assinalam o seu grau de escassez. Como as externalidades têm a habilidade de maquiar esses preços, a respectiva escassez não é fielmente sinalizada.

Por fim, o autor considerou a existência de bens coletivos (públicos), ou seja, bens que atendem simultaneamente a um conjunto de pessoas. Esses bens geram uma falha de incentivo, uma vez que, no regime de mercado, os produtores são levados a produzir, e os consumidores a adquirir, pelo menor preço possível – ambos, portanto, são incentivados pelo preço. Quanto aos bens públicos, não há incentivo, porque não existe a possibilidade de exclusão.

Verificadas essas falhas do mercado, começou a surgir um grande número de normas jurídicas visando o respectivo controle ou mesmo a mitigação dessas falhas. Trata-se, justamente, da reintrodução do Estado no sistema econômico, mediante a edição de normas de caráter geral e regulamentar. Esse reingresso do Estado não foi sistemático, nem sempre conscientemente desejado, mas fruto de uma necessidade incontrolável, à falta de outra alternativa para lidar com essas inoperacionalidades.

A ação do Estado, como mero controlador das inoperacionalidades do mercado, recebeu o nome de capitalismo regulamentar ou neoliberalismo, designação que quer mostrar a permanência dos ideais do liberalismo, mas modificados para poderem levar em consideração os novos reclamos provocados pelo imperfeito funcionamento dos mercados.

Iniciou-se, assim, o fenômeno da intervenção do Estado na economia ou no domínio econômico, função essa que passou a ser aceita, desde que cercada das indispensáveis cautelas para limitá-la ao estritamente necessário, ou seja, suprir as disfunções maiores do sistema, sem, contudo, tolher-lhe as condições de funcionamento. A essa função, acoplou-se outra, decorrente da colocação, agora sim, consciente, de objetivos de política econômica, isto é, de posições e resultados a serem assumidos ou produzidos pelo sistema econômico para o desempenho do sistema como um todo. Assim, para a intervenção do Estado na economia, os objetivos de caráter político também foram relevados.

Verifica-se, portanto, e, em conclusão, que a presença do Poder Público na economia deixa de ter por justificativa apenas as falhas do mercado, passando também a ter uma segunda e extremamente poderosa motivação, que se acoplou à primeira e que decorre das preferências políticas quanto ao desempenho total do sistema, levando o Estado não somente a completá-lo, mas também a direcioná-lo deliberadamente visando fins específicos.

Mas isso é tema para o nosso próximo encontro.

Chiara Ramos

Doutoranda em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade Clássica de Lisboa, em co-tutoria com a Universidade de Roma – La Sapienza. Graduada e Mestre em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco. Procuradora Federal, desde 2009. Atualmente exerce o cargo de Diretora da Escola da Advocacia Geral da União. É Editora-chefe da Revista da AGU, atualmente qualis B2. É instrutora da Escola da AGU, desde 2012. Foi professora da Graduação e da Pós-graduação da Faculdade Estácio Atual. Aprovada e nomeada em diversos concursos públicos, antes do término da graduação em direito, dentre os quais: Procurador Federal, Oficial de Justiça do Tribunal de Justiça de Pernambuco, Técnica Judiciária do Tribunal Regional do Trabalho 6ª Região, Técnica Judiciária do Ministério Público de Pernambuco, Escrivã da Polícia Civil do Estado de Pernambuco.

 

REFERÊNCIAS

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 215.

NUSDEO, Fábio. Curso de Economia: Introdução ao Direito Econômico. 3.ed.rev.atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, pp. 179.

GRAU, Eros Roberto. op. cit., p. 216.

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